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PPP项目中期评估机制探析

作者:
来源:
2018/09/26
【摘要】:
基于对PPP项目未来相关风险的控制,财政部在《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014)113号文)中提出了“中期评估”的要求:“项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”

 

  黄小利、孙庭、李骏、杨司琪、何应时

  转载:《中国工程咨询—PPP项目研究》 2017年第4期,总第199期

  基于对PPP项目未来相关风险的控制,财政部在《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014)113号文)中提出了“中期评估”的要求:“项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案”。但该文件对中期评估提出的主要是原则性要求,并无评估机制的实操性办法。中期评估是PPP项目建设运营过程中必经程序,是保证其持续稳定健康发展的必然要求。我国大批PPP项目的中期评估即将到来,本文谨遵财政部原则要求,就PPP项目中期评估机制进行粗浅探析。

  一、PPP项目的中期评估及其意义

  PPP项目中期评估的“中期”,并不是项目建设运营的“居中”时期,而是$旨PPP项目自建设始至项目合作期满前的某一个或多个特定的时段。对于一个运营期长达二三十年的大型PPP项目,“每3-5年”所进行的每一次评估都称之为“中期评估”。

  PPP项目中期评估的任务:一是通过一系列经济技术指标,用定性与定量相结合的方式,考核评估PPP项目的建设是否完成了PPP项目协议提出的建设任务,项目建设是否实现了促进区域经济发展与转型升级、促进政府工作职能转变与促进新型城镇化建设。二是考察项目包括物有所值指标在内的各项经济技术指标的实现程度。三是发现PPP项目评估期的经营管理与运营是否合规合理合适,是否存在不利合作双赢、不利持续发展的问题与问题的风险程度,及时提出解决问题、化解风险的有效措施。四是帮助政府全面掌握PPP项目各阶段的运行状况,找出政府监管工作的不足,提出调整政府监管工作范围和工作重点的意见与建议。通过这四项评估任务的完成,促进PPP项目下阶段继续稳定健康的发展,也保证政府的支付责任合理并处于财政承受能力之内。

  对PPP项目进行中期评估,其意义不仅关系项目本身的成败及项目公司中政府出资机构和社会资本微观上的受损受益,更关系着国家经济战略决策的落实,关系一系列重大宏观社会效益的实现。诚如财金[2014]76号文指出的:推广运用政府和社会资本合作模式,是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求,是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革,是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。由此,推广运用政府和社会资本合作模式,已确定为国家的重大经济改革任务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。实现这些国家层面的重大意义,应是采用“PPP模式”建设运营基础设施项目最根本的初衷。对PPP项目进行严格认真的中期评估,就是既要保证项目能实现社会资本的应得利益,也要保证项目能实现国家利益和社会公共利益的最大化。

  二、PPP项目中期评估的主要内容

  基于PPP项目所承载的重大责任与使命,PPP项目中期评估包括了较为广泛的内容。由于项目建设运营时间跨度大,前后时期的情况表现与要求也不一,中期评估拟分为首期评估与后续评估两种类型。首期评估是对PPP项目第一次评估时点前的项目建设与运营工作的检查与评价,包括项目选定、建设、运营的效率与效益的检查与评价;后续评估是在以后二十多年中可能进行的多次中期评估,是分别对每个评估期运营的效率与效益以及对上期评估后遗留问题处置结果的检查与评价。

  中期评估的主要内容将分为两大部分:一是PPP项目的合规性评价。PPP项目从识别、准备、采购、合同签订到执行,都曾立下了很多“规矩”,以规范PPP项目的执行行为。例如PPP项目要满足城市整体规划要求、维护社会公共利益和劳动者权益、增加社会创业与就业机会;要节约土地、节约能源、保护生态环境;要提高公共产品和服务的质量、确保安全生产;要建立合理的价格体系、收费机制、调价机制以及政府补贴机制,以保证适应政府的财政承受能力;要满足PPP项目合作合同协议、实施方案、项目建设可行性研究报告、工程设计、招标文件所要求的其他条件等等。通过合规性评估,最大限度地发挥PPP项目的经济效益、社会效益、环境效益。二是对预期经济技术指标实现程度的评价。主要体现为PPP项目合同、协议、可研报告等文件所确立的建设任务、建设规模和建设方案中一系列经济技术指标的实现程度,以及PPP项目物有所值定量指标的实现程度。例如,反映建设内容与规模的指标、投资效益指标、相关财务分析指标的实现程度;例如,按照公共部门比较值(PSC)和PPP项目预算值计算时所确立的建设成本、收益、运营维护成本、竞争性中立调整值、风险分担成本、收入、权益等等价值量指标的实现程度。

  总之,要通过这一系列初始基数指标与建设、运营实际完成指标进行对照比较,以确定中期评价结果的正负偏离幅度,发现负偏离所暴露的问题并评估问题的风险程度,制订应对措施。

  三、PPP项目中期评估时点的设定

  PPP项目投资动辄几亿几十亿,故多为组合工程,即由一些既可以独立使用或运营,又可联合运行、互为配套以大幅提升项目综合能力的分项或子项工程组合而成。PPP项目的中期评估应当在项目全部工程建设完成并投入使用并运营一定时间后开展。按照“每3—5年”进行一次中期评估的要求,其中,首期评估应于全部项目建设完成并联合运营至少两个完整会计年度之后进行。这一设置是十分必要的。因为,第一,所有新建基础设施工程均需经历多个春夏秋冬的日月雷电、风霜雨雪等自然伟力的考验,所有设备设施均需在不同负荷状态下进行较长时期的承载与运转,使性能完全趋于稳定。第二,项目投入使用或运营后,政府监管工作常态化需要一个过程,项目公司的合作双方也需磨合、调整、互相适应,其组织架构、管理制度需要落实与完善。第三,首期评估至少需要两个连续、完整会计年度的财务资料以及其他运营成果资料为评估提供各类数据。首期之后的其他各期评估可依“每3—5年”一次地逐次进行,但评估重点将主要转向运营期的维护、管理与效率、效益的实现。

  四、PPP项目中期评估的资料准备

  一个建设运营长达二三十年的项目,若按“每3—5年”一次,中期评估至少进行3次,最多可达8-9次。其中,首期评估包括建设、运营两种状态,资料要求全面而广泛。后续评估则主要为运营期,资料具有较强的针对性与专项性。

  这些资料总的分为三类:第一类是建设、运营期的常规资料。包括:1.城市或区域规划。2.项目建设的立项报告及立项批复。3.项目建设可研报告及可研批复。4.政府其他专业(如涉及航道、空域、文物等)部门的批文。5.用地预审文件。6.项目规划条件。7.环境影响评价报告及批复。8.节能评估报告及批复。9.水土保持方案。10三废治理方案。11.工程设计图纸。12.工程竣工验收报告。13.工程竣工决算报告。14.生产、服务能力及质量实际完成报告。15.经审计的公司财务报表。

  第二类是PPP项目实施与运作的专项资料。包括:1.政府就实施PPP项目发出的批文、批示、授权等文件。2.PPP项目合作、融资合同、协议。3.社会资本资格预审文件。4.项目采购文件。5.已行合作的社会资本投标文件。6.物有所值定性评价和定量评价报告。7.财务测算资料。8.财政承受能力论证报告。9.本级财政审核意见。10.PPP项目实施方案。11.项目产出说明。12.履约保证措施。13.政府的监管机构与制度。14.绩效考核办法。15.实际考核结果。16.政府一般公共预算支出计划及实际支出报告。

  第三类是各阶段中期评估资料。包括:1.评估报告。2.评估结论。3.存在问题与建议。

  五、PPP项目中期评估的指标体系

  每个具体PPP项目因地域与性质不同,中期评估的指标体系也不一样,现大体提出六类指标体系供举一反三参考使用。其中:一类是建设类指标。该类指标主要考察项目的建设内容与规模、生产与服务供给、质量标准等经济技术指标是否按预定要求完成。二类是控制类指标。该类指标主要考察项目建设是否符合相关规划条件、环保、节能、绿色建筑等要求,是否实现国家和社会公共利益最大化。三类是带动功能指标。该类指标一般事先未设置具体的量化数据,但在项目建设可行性研究报告的必要性中必有论述,也有着客观的要求与事实的存在。例如采用PPP模式修建城市路网工程,必然会缓解城市交通压力、增大交通运量,带动周边土地的开发与城市的扩张,带来新的企业兴建与就业机会等等。带动功能指标充分体现了项目建设的社会意义与社会效益,体现了PPP项目物有所值的外延价值,使项目建设的必要性从抽象的定性分析到具体量化。四类是财务主要指标。该类指标反映了项目建设运营中的资金效率与效益,是项目建设最重要的经济指标体系。五类是VFM定量评价指标。包括传统模式成本(PSC值)指标和PPP模式成本指标,以及物有所值量值和指数指标。它是从项目自身的投入产出出发,用数据说明项目建设采用PPP模式与采用传统模式相比是值还是不值。故实际是传统模式下与PPP模式下两种建设成本的比较,若VFM值=PSC值-PPP值>0即为“值”。六类是财政承受能力指标。主要考察政府方的财政支出责任规模及其是否在控制范围与财政承受能力之内。

  上述各类指标仅为一般项目的部分通用指标或指标类别,执行中,可以根据具体项目与评价要求进行选择与增减,但用于考察对比指标的指标名称、指标涵义、计算口径、取值依据必须一致。

  六、PPP项目中期评估的程序与评价方式

  PPP项目中期评估由政府指定的项目实施机构发起,并与委托的咨询机构共同组织财政、资产评估、会计、金融、法律、规划、工程建设、项目运营管理和环境保护等九方面专家进行,政府财政部门(或PPP中心)、行业主管部门及项目公司合作双方代表参与评估。

  (一)评估程序

  PPP项目中期评估程序主要流程是:实施机构委托评估机构并通知项目公司接受中期评估 实施机构与评估公司共同确定本次中期评估指标体系与评价表 评估公司协助项目公司作好全面资料准备,分类列出资料清单 项目公司初步自评,重在根据具体评价指标准备对应资料 实施机构与评估公司聘请专家进场评估

  项目公司全面介绍项目(建设)运营情况 专家现场调查、踏勘、评估 专家组长宣布评估评价结论与整改意见。

  (二)评价方式

  PPP项目中期评估的对象是已确定的既成事实,是根据实际完成情况与原定基数(目标)进行对比,考察其偏离程度,故评价方式采取合格性评价。即对比结果等于或高于设定基数(目标),即为合格。否则为不合格,然后对不合格指标进行原因分析。其中,物有所值定量评价的实现程度设为专项评估内容。

 

 

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